本文内容来源于《水利发展研究》年第2期，作者李香云
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整体性贫困与地处极端干旱的生态环境是*维吾尔自治区和田地区发展中的突出特征。水利建设和发展在和田地区新型农村发展模式、产业扶贫、社会稳定、民族团结等方面起着无法替代的作用。文章阐述了和田地区经济社会发展中的贫困、水资源的丰富性和可利用水量的有限性、水资源开发利用程度已较高的状况，分析其脱贫发展中存在的突出水问题，提出了相应的主要对策和建议。
*维吾尔自治区和田地区60多年来经济发展迅速，经济社会发展取得了历史性进步，但贫穷落后的总体面貌并未完全改变。地区多项主要经济指标在全疆位列倒数第一，所辖7县皆为国家级贫困县，呈区域性整体贫困。多年来，对口支援、财*转移支付对于地区发展有显著成效，但地区经济发展中的突出问题、核心问题依然还在，仍然受困于发展的模式、理念的选择上。在当下脱贫攻坚战中，实现*的十八届五中全会提出的“现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的脱贫目标，对和田地区来说更是艰巨。整体性贫困与地处极端干旱的生态环境是该地区发展中的突出特征。水利建设和发展，在和田地区新型农村发展模式、产业扶贫、社会稳定、民族团结等方面起着无法替代的作用。和田地区脱贫发展中更需要直面和重视水资源问题。
1
和田地区经济社会发展中的贫困
1.1
经济社会现状
和田地区是一个少数民族集聚地，少数民族占地区总人口的96.1%，其中维吾尔族占少数民族总人口的96.7%；农村居民人口多，占地区总人口数的82.7%。和田地区也是*建设兵团农十四师所在地，年2月挂牌成立了昆玉市。昆玉市总人口4.75万人，其中少数民族人口占65.7%。
该地区工业起步晚、发展缓慢，目前仍是一个以农业生产为主的地区，经济总量小，第一产业比重大，占30.9%，远高于全疆17.6%的比重。
1.2
发展中的区域性贫困
和田地区自然条件差，人多地少，并且长期遭受风沙、盐碱、春旱、夏洪及各种地方病的侵害。人口增长快，从年的65.8万人增长到年的.43万人，增加了3.4倍。人口的增长，使人均耕地面积不断减少，人均耕地仅为1.35亩，比20世纪50年代人均耕地面积减少50%以上（耕地面积也在不断增长），现有63%左右的劳动力从事农业，家庭收入基本上来自农业，贫困户多并集中。全地区现有贫困村个、贫困人口70.35万人，分别占全疆的35.6%、27.1%[1]。
以农业为主的产业经济，对土地、水资源依赖性更强。
2
科学认识和田地区的水资源丰富性和可利用量的有限性
2.1
和田地区水资源较丰富
和田地区多年平均降水量为.7亿m3，但主要集中在山区，山区降水量占降水总量的85.9%。主要河流有和田河、克里雅河、策勒河、尼雅河、皮山河等36条河流，除和田河外，其他河流自成独立水系。地区地表水资源为74.81亿m3，平原区地下水天然补给量为6.43亿m3，水资源总量为97.41亿m3。人均水资源量约为m3/人，是全疆人均水资源量的1.5倍、全国人均水资源量的3倍。这种水资源状况使大多数和田人认为区域水资源丰富，节水意识薄弱。因此，科学认识和田地区水资源状况十分重要。
2.2
人均水资源量大，地均水资源量少
和田地区平原区多年平均降水量仅为47.8亿m3，干旱少雨，区域社会经济发展主要依赖发源于山区的和田河等。地区沙漠戈壁面积大，占区划面积的63%；人类生活的绿洲面积小，仅占3.7%，且被沙漠和戈壁分割成大小不等的多块；地均水资源量很少，只有26m3/亩，表明了区域生态环境脆弱性约束强劲。
2.3
可利用水资源量受限
和田地区水资源量较大，但可利用量有限且受限，主要表现在水资源自然损耗大、地区用水量受用水总量控制红线和下泄塔里木河干流生态流量等约束。
河流自然损耗大
河流出山口后，河流补给源少，河流长度长，水量沿程蒸散等损失较大。按照和田河流域的有关资料，和田河两支流(玉龙喀什河和喀拉喀什河)出山口后至两河渠首，水量平均削减约11.4%。
地区用水总量控制红线
二是按照自治区下达的《和田地区实行最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标》[2]（如表1所列），年和田地区用水总量指标为39.24亿m3，其中地表水为34.02亿m3，人均可用水量为m3，不足人均水资源量的1/3。
表1和田地区用水量控制指标（亿m3）
承担着下泄生态水量的任务和责任
和田地区位于塔里木河干流，是重要的源头河流。为了保障下泄生态水量目标，年*颁布了全国第一部流域水资源管理地方性法规《塔里木河流域水资源管理条例》，年国务院批复了总投资.39亿元的《塔里木河流域近期综合治理规划报告》，明确规定了塔里木河近期综合治理工程建设完成后各源流区各用水单位不同频率来水情况下的下泄生态水量，通过实施工程措施和非工程措施，实现“四源一干”总节水量26.6亿m3（相当于用4.03元买1m3水）；年水利部批复《塔里木河工程与非工程措施五年实施方案》进一步规定各源流区各用水单元的基准年耗水量和基准年下泄量。此后塔里木河流域管理局每年都发布年度地表水用水限额方案和年度水量分配方案，如《塔里木河流域“四源一干”年度水量分配方案》和和田河流域年度限额用水方案（表2为年公布的-年用水方案，此后未公开发布）。
表2和田河流域年度限额用水方案（-年）
3
水资源开发利用程度已较高
3.1
水利基础设施已基本配套
和田地区农业生产条件优越，适宜多种作物生长，农业种植历史悠久。多年来的水利建设，已基本形成供、引、蓄、提、泄的灌排系统，大大改善了农业生产条件，农作物播种面积、有效灌溉面积持续增长，地区水利基础设施的建设和发展，在保障经济社会发展、增加农牧民收入、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。
3.2
水资源利用以农业用水为主，生态环境建设用水量大
与*其他大多数地区一样为绿洲经济，和田地区农业用水总量大、所占比重高，目前灌溉用水比重约在90%以上，工业、城镇及第三产业用水比重不足5%。此外，由于地处干旱荒漠的自然环境中，生态环境建设用水所占比重也较大。从近5年用水结构情况看，农业用水比重虽然呈下降趋势，但仍高达90%（如表3所列）。从近5年用水趋势看[3]，地区用水总量呈下降趋势，近5年减少了2.5亿m3，工业和城镇生活用水量特别是农村生活用水量有所增长，农业用水量下降的同时，农村生态环境建设用水量大增。
表3和田地区-年用水结构情况百分比
用水结构不合理的根本原因是灌溉面积过大以及工业薄弱、规模小。根据文献[4]，和田地区农作物总播种面积达.33万亩、林果保存面积达.23万亩，而在20世纪50年代初期灌溉面积还不足万亩，现灌溉面积增加了6倍多。
3.3
用水量超过“三条红线”总量控制目标，下泄生态水量不达标
和田河流域下泄生态水量未达标，地方超量用水普遍。从近5年和田河流域各区用水情况看，地方各县市超量用水较为普遍，超用量最多的是墨玉县。农十四师各团、乡实际用水量则始终低于分配水量，而分配给兵团的水量是固定值，实际用水呈下降趋势。
年实际用水量是42.90亿m3，已超地区用水总量控制红线目标。
4
脱贫发展中存在的突出水问题
4.1
用水控制红线已突破，迫切需要解决新增用水需求问题
目前，地区用水总量已超总量控制红线9.32%，面对新的发展机遇和发展诉求，按照当前用水格局，经济社会发展新增用水需求基本上无可用水量满足，只能靠透支下游生态用水量和开采地下水来保障。
年习近平总书记在*考察时指出：“要从加强民族交流，促进民族团结的高度，推动建立各民族互相嵌入式的社会结构和社区环境”。为落实总书记提出的“嵌入式的社会结构和社区环境”社会发展模式，和田地区和田市新建了团结新村，新村包括亩住宅区、亩设施农业区、亩畜牧养殖区、2亩饲草料基地、4亩特色林果业基地；和田县开建了和谐新村，开垦亩沙漠土地，计划迁移户汉族村民、户民族村民，为每户村民提供1座大棚、1个庭院、5亩果园。嵌入式新型社区在引领各族群众团结发展、增强民族间的交融和交往起到重要作用，然而，却面临着解决新增用水指标问题。除了新型社区发展模式带来的新增用水需求外，城市化水平的提高、城乡一体化集中供水格局的发展都会不断增加生活用水量。
目前，和田地区工业基础薄弱，工业产值在国民经济中所占比重较小，用水量不大。根据目前自治区乃至和田地区的经济社会发展形势，和田地区将重点扶持工业企业的发展。预计今后一段时期，和田地区工业产值和需水量将得到快速增长，按现状用水结构，难以满足未来工业发展的用水要求。
4.2
用水结构迫切需要调整
农业是和田地区的经济支柱，也是当地居民的生存之本。和田地区因乡村人口众多，人均耕地面积为1.6亩，在经济发展过程中一直将扩大耕地面积作为发展经济和提高收入的主要方式，灌溉面积大幅增加，且目前仍有扩大趋势。按照《和田地区水资源综合利用规划报告》，和田地区灌溉面积为万亩，高效节水灌溉面积仅为20.15万亩，耕地面积为.56万亩。灌溉面积过大、用水效率和效益低等多种等种因素造成农业用水高。一是农业用水粗放，漫灌普遍，渠道输水损失大，农业用水效率没有得到有效控制；二是田间节水技术应用不普遍，耗水作物多，灌溉定额大，用水效益低；三是灌溉面积超出了合理规模，或难以通过节水措施、加强管理的方式来解决，须对主要种植作物结构进行调整，整合并扩大用水少、收益高的林果园艺种植业面积，增大经济作物种植面积，相应缩小高耗水、低效益的农作物种植面积。
年农业用水占总用水量的90.2%，工业用水量占总用水量仅为0.5%，城镇乡村生活用水占1.3%，生态环境建设用水占8.1%，工农业用水比例严重失调。和田地区农业用水量高、占用水总量的比重过大，且超过了当前总量控制红线，用水结构不合理严重制约地区工业发展、人民生活水平改善和提高，已经到了必须进行调整的关键时刻。
4.3
管理性缺水严重，迫切需要解决节水管理体制
从笔者实地调研情况看，当地对水资源是否短缺、是否缺水看法差异较大，既有水资源丰富的观点，也有缺水的表述。实际上，分配给和田地区本地用水总量是相当可观的，人均综合用水量是全国人均用水量的近4倍。供需矛盾严峻的根本原因是管理性缺水，主要表现在以下5个方面。
一是尽管已明确地区用水总量上限，然而，由于节水意识薄弱，水资源利用方式粗放，大水漫灌、土渠引水灌溉等现象随处可见，常规的节水技术普及面不广，节水技术应用率不高。二是尽管和耕地面积在半个世纪以来增长迅猛，但由于人口多，人均耕地面积少，为提高脱贫致富，扩大耕地面积往往成为常选路径和首选方法，因此，开荒不受严格管控导致灌溉面积规模过大。三是种植结构布局不合理和田间节水技术不高造成的毛灌定额高。四是为增强招商引资吸引力、降低门槛，常见不办理水资源项目论证、规划论证、防洪影响评价等许可的项目，导致项目、园区布局不合理，人为增加缺水。五是灌溉管理水平低。由于地处边远，长期贫穷落后、交通不便、沟通不畅，灌区内部与外界缺乏技术和信息交流，地方人才流失严重，专业管理人员缺乏，即使在当地有兵团良好节水增效的示范，先进灌溉管理技术仍难以落实和推进，造成在工程管理、用水管理、灌区管理方面与内地甚至*某些地区差距较大。
4.4
水资源利用效益和效率较低，提高水利用效率任务艰巨
按照《和田地区年度水资源公报》，年和田地区人均综合用水量高达m3，万元地区生产总值（当年价）用水量高达m3，万元工业增加值（当年价）用水量为.4m3，农田灌溉亩均综合用水量为m3，农田灌溉水有效利用系数为0.48，城镇居民人均生活用水量（含公共用水）为83.0L/d，农村居民人均生活用水量为45.7L/d（如表4所列）。与全国平均水平相比，人均综合用水量、单位GDP用水量、农田灌溉亩均综合用水量等远高于全国平均水平，不仅用水效益很低，而且农田灌溉水有效利用系数与全国平均水平相比，也有较大差距。此外，城镇居民人均用水量（含城镇公共）、农村居民人均生活用水量远低于全国平均水平，表明当前和田地区工业化及城市化水平不高，城镇、农村居民随着生活质量的提升，用水量还有较大的增长空间。
表4和田地区主要用水指标与全国的比较（年）
总体上，地区水资源利用率已经较高，达.3%，水资源利用效益低、效率不高，表现为万元GDP用水大、农业用水浪费和灌溉缺水并存。
5
主要对策和建议
5.1
把水利作为落实精准脱贫*策的重要基础和内容
扶贫开发事关全面建成小康社会，事关增进人民福祉，事关国家长治久安。和田地区的稳定问题，在很大程度上与地区贫穷落后有关。和田是一个以少数民族为主的地区，也是国家的重点扶贫地区，经济发展、各民族的团结、社会稳定关系到边疆和国家安定团结、稳定和谐的大局。多年来在对口支援、转移支付等扶贫方面虽然取得了一定成效，但贫困面大、贫困程度深的状况仍然没有得到根本改变，地区发展条件差、脱贫难度大，贫困问题依然比较突出。
当前，和田的经济在很大程度是灌溉经济，灌溉经济养育了地区多万人。水利建设在防洪、灌溉、发电、供水、饮水、生态建设和保护、发展经济等方面发挥了巨大的社会效应和经济效益，作用十分重要。面对“一带一路”“脱贫攻坚”等发展机遇，水资源保障问题无疑是必须回答和解决的核心问题。针对当前水利基础设施、水利管理体制薄弱等问题，建议国家加大对和田地区水利建设和水利培训支持力度，将其作为脱贫维稳的重要手段和措施。
5.2
明确新时期水利改革和发展战略定位
按照新时期国家“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，针对和田地区上述实际情况，建议当前和田地区水利建设和发展的总体战略定位为“节水优先，开源保障，管理到位”，以水资源的可持续开发利用，支撑和保障地区经济发展、加快脱贫致富、增强社会稳定。
在节水方面，核心是严格控制灌溉面积和大力发展节水灌溉农业，推进农业产业化来增强单位面积和单位用水量的产出，使粗放型传统灌溉农业向集约型现代灌溉农业转变。应改变长期以来以扩大耕地为基础的粗放型资源开发模式，通过建立先进生物、化学和机械技术支撑下的现代农业生产体系，达到提高水资源利用率、土地生产率和劳动生产率，维持生态平衡，保持绿洲农业持续稳定增长的目的。今后主要应该立足于内涵挖潜，大力发展高效节水，提高用水效益和效率。
在开源方面，水利建设具有战略性和滞后性等特点，积极用好国家对边疆地区、贫困地区在财*、基础设施建设等方面的*策，加快推进山区重大水利控制性工程建设。
在管理方面，既需要专业管理人才，也需要面向基层的水管人员，要将基层少数民族水利管理培训、教育放在重要位置，加大再教育、培训的力度，并普及和宣传水资源节约高效使用的基本知识和常识，推进信息传播、沟通与先进技术的应用，逐渐消除大水漫灌的传统灌溉方式。
5.3
调整用水结构，提高用水效益
和田地区水资源利用的主要问题是用水量大而效益不高，其根本原因是用水结构不合理，农业用水比重过高，还属于用水效率和效益不高的传统农业社会。应客观认识“三条红线”管理的重要性，杜绝传统的水土资源开发模式以及“等靠要”发展模式，通过“三条红线”控制制度的实施，推进资源利益的提高、污水排放的减少。为此，必须实施水资源配置利用的战略性转变，按照自治区下达的“三条红线”控制目标和各行业用水结构，下决心进行用水结构调整和改造，逐步实现农业用水的负增长，将一部分农业用水转移到工业和城市，农业用水量占经济社会总用水量的比例应逐步降低，逐渐提高水资源利用效益。此外，建议研究生态环境建设用水指标问题，这一点未在用水总量控制指标中明确。需要注意的是，林牧业用水量减小的同时，生态环境建设用水增加较大，建议除用水总量控制指标外，还应进一步研究农田灌溉面积、林牧业灌溉面积、生态林建设面积等控制指标。
5.4
以水定地，严格控制荒地开发，加大农业节水力度
和田地区水资源已超载，人工绿洲规模过大是造成超载和平水年农业干旱缺水的主要原因。因此，不仅不能扩大灌溉面积，还要适当考虑退耕还水，为工业发展提供水源。必须要以水定地，量水而行。以水资源节约与水量平衡为前提，在保证流域水量平衡和生态用水的原则下，严格审批与监管荒地开发，特别是严禁在沙漠、沙漠边缘严禁打井开荒。《和田地区水资源综合规划报告》明确地区总灌溉面积宜控制在万亩。通过全面节水措施，农业生产用水效益还可以提高一定幅度（有关研究表明在20%左右）。结合发展高新节水灌溉，加快改革耕作制度，大幅度提高土地产出率和资源利用率，是和田地区农业发展的方向。从水资源条件和工程条件上来看，这可以保障今后和田地区经济社会发展的用水要求。在这方面，建议积极借鉴和引用农十四师的节水技术和节水经验。
5.5
以和田河流域绿洲为核心，加快粗放灌溉农业向节水高效的现代灌溉农业转型
按照“节水、控地、调结构”的原则，以水定地，严格控制荒地开发，把发展高效节水农业作为现代农业发展的重中之重，改变粗放型的灌溉农业为节水高效型的现代灌溉农业，通过水利、农艺、生物节水的结合、增加对土地和水利基础设施的投入以及不断应用农业新技术，提高现有耕地生产率、水资源的利用率和土地生产效益，以节水高效现代化农业模式，示范和引领整个的地区农业发展。
5.6
加强人才队伍建设，提升基层管理队伍素质
和田地区高效节水灌溉发展较为缓慢，除了受投入、当地经济、技术、管理水平影响外，还与管理理念、专业人才不足和素质不高等因素有关。为解决地区管理性缺水问题，必须要加强人才队伍建设，既要充分利用对口支援*策，也要想法设法引进人才、留住人才，更要培养当地少数民族人才，解决好基层水利人员的编制问题，使人员规模适应当前水利建设和管理的需求，并加大在岗在编人员基层水利工作人员培训力度，改进和完善培训方式方法，增加培训次数，既要提高基层水利职工的素质，也要提高其待遇。
5.7
建立乡镇水利技术服务制度
针对和田地区乡镇水利专业技术人员短缺的问题，应建立乡镇水利技术服务制度，选派工作能力强、业务精通的人员，采取定期或不定期方式，参加技术服务与指导工作，使其成为稳定工作制度，一包到底，争取做到全县每个乡镇都有一名上级机构水利技术干部长期负责指导工作。
5.8
强化全社会节水宣传教育
总体上看，和田地区的基本水情、节水理念、节水意识、节水技术尚未被全社会所认识和使用，节水灌溉、水资源约束还未被完全接受，水法律法规的落实还远远不够，因此，要强化全社会节水宣传，设立节水宣传基地，定期组织中小学生参观学习，普及水情、水*策法规的基本知识；将组织管理者参考学习先进地区的高效节水灌溉方式、节水水平和节水效果、运行管护成本和节水效益等活动常态化；通过各类媒体媒介、标语等方式，广泛宣传节水知识，让老百姓充分了解用水、节水知识，客观认识和田地区基本水情，增强水资源节约保护意识，培养知法守法的氛围，了解节水灌溉优势，掌握节水灌溉基本技术。
参考文献：
[1]*维吾尔自治区民族事务委员会.*和田地区今年计划完成个贫困村脱贫
[2]*维吾尔自治区人民*府.关于实行最严格水资源管理制度落实“三条红线”控制指标的通知
[3]和田地区水利局.和田地区年度水资源公报
[4]和田地区统计局.年和田地区国民经济和社会发展统计公报
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